Otrzymaliśmy następujące pytanie prasowe:
1. Piszę artykuł nt. zawirowań związanych ze zmianami w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dla internetowego wydania „Więzi”.
Z moich ustaleń wynika, że inicjatorem zmian była Rada Miasta Zakopane, która w reakcji na interwencję Rzecznika Praw Obywatelskich (grudzień 2015) w sprawie ignorowania zapisów ustawy, tj. braku gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i braku zespołu interdyscyplinarnego, przekonała min. Elżbietę Bojanowską do zmian w ww. ustawie. Efekt jest zatem odwrotny do tego, o jaki zabiegał RPO. I sprzeczny z pismem, jaki do Rzecznika wystosowała min. Elżbieta Bojanowska.
W piśmie tym, datowanym na 29 grudnia 2015 r., min. Bojanowska zapewniła Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara, że resort m.in. zwrócił się do Wojewody Małopolskiego jako organu sprawującego nadzór i kontrolę nad jednostkami samorządu terytorialnego o podjęcie działań w tej sprawie. Do dziś jednak ustawa nie została wdrożona przez Radę Miasta Zakopane.
Moje pytanie brzmi: Co zrobił Wojewoda Małopolski w sprawie zdyscyplinowana podległej mu jednostki samorządu terytorialnego tj. Rady Miasta Zakopane, żeby prawo polskie było tam respektowane, a ofiary przemocy domowej właściwie chronione? Pytanie stawiam nie tylko w kontekście udziału radnych w pracach nad nowelizacją ustawy, której samowolnie nie respektują, co wg RPO jest łamaniem Konstytucji. Ale i słów Premiera RP Mateusza Morawieckiego z 2 stycznia: "Przeciwdziałanie przemocy domowej jest priorytetem rządu Prawa i Sprawiedliwości, a polskie prawo musi być klarowne i bez cienia wątpliwości w pełni chronić ofiary". Pan Premier zdecydował też o wycofaniu projektu zmian w ustawie, który wrócił do wnioskodawców.
Oto nasza odpowiedź:
Działania Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w odniesieniu do poruszonej przez Panią Redaktor sprawy wynikają z Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 3 czerwca 2011 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2011, Nr 126, poz. 718) precyzującego sposób i tryb przeprowadzania czynności kontrolnych z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
W tym zakresie Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie przeprowadzał kontrole w małopolskich jednostkach samorządu terytorialnego.
Takie kontrole z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie MUW przeprowadzał także w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Zakopanem: pierwsza miała miejsce we wrześniu 2012 roku, ostatnia we wrześniu 2017 roku.
Przedstawiamy pokrótce wnioski z ostatniej kontroli – obejmowała ona cztery obszary, które tym kontrolom podlegają:
- gminny program przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie – Zakopane nie przyjęło takiego programu,
- realizowanie zadań interwencyjno-profilaktycznych, w tym edukacyjno-wychowawczych i korekcyjnych z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (działania MOPS w Zakopanem w tym obszarze opisujemy w protokole kontroli, m.in. funkcjonowanie Punktu Konsultacyjnego dla Ofiar Przemocy, akcje informacyjne (ulotki, broszurki przygotowane przez MOPS), „Tydzień pomocy dla osób pokrzywdzonych przestępstwem” (zorganizowany wspólnie z Policją), „Dni Przeciw Przemocy Wobec Kobiet”, warsztaty itp.) – w tym zakresie nie wnosimy zastrzeżeń,
- zapewnienie osobom dotkniętym przemocą miejsc w ośrodkach wsparcia (działania MOPS w Zakopanem w tym obszarze opisujemy w protokole kontroli – MOPS przedstawił przyjęte zasady postępowania w sytuacji, gdy osoba pokrzywdzona powinna znaleźć się w takim ośrodku wsparcia; MOPS podejmuje wtedy kontakt m.in. z Tatrzańskim Ośrodkiem Interwencji Kryzysowej i Wsparcia Ofiar Przemocy) – w tym zakresie nie wnosimy zastrzeżeń,
- Zespół Interdyscyplinarny ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie – Zakopane nie powołało takiego Zespołu.
Po zakończeniu kontroli Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie w styczniu 2018 r. wystosował zalecenia pokontrolne do MOPS o następującej treści:
• opracowanie aktualnego i dostosowanego do obecnej sytuacji społecznej Gminy, programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie i przedstawienie Burmistrzowi Miasta Zakopane do akceptacji oraz skierowanie, jako inicjatywy uchwałodawczej do zatwierdzenia Radzie Miasta Zakopane (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.);
• opracowanie projektu uchwały regulującej tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania i przedstawienie Burmistrzowi Miasta Zakopane do akceptacji oraz skierowanie, jako inicjatywy uchwałodawczej do zatwierdzenia Radzie Miasta Zakopane (art. 6 ust. 2 pkt 4 – w powiązaniu z art. 9a ust. 15 ww. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie);
• opracowanie projektu zarządzenia powołującego Zespół Interdyscyplinarny i przedstawienie tego projektu Burmistrzowi Miasta Zakopane do zatwierdzenia (art. 6 ust. 2 pkt 4 – w powiązaniu z art. 9a ust. 2 ww. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).
Dodajmy, że analogiczne wnioski i zalecenia formułowaliśmy w protokołach wcześniejszych kontroli.
Następnie otrzymaliśmy odpowiedź MOPS w Zakopanem (informacja o przygotowanych projektach uchwał i zarządzenia) oraz Burmistrza (pismo dot. zaleceń pokontrolnych, przywołanie złożonej przez Burmistrza skargi na ustawę do Trybunału Konstytucyjnego), po czym wystosowaliśmy odpowiedź do Burmistrza (w kwietniu 2018 r.), podtrzymujące nasze zastrzeżenia wyrażone w zaleceniach pokontrolnych. Zwróciliśmy jednocześnie uwagę na to, że dalsze kroki związane z zastosowaniem ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie należą do Burmistrza, także w kontekście skargi na ustawę do TK.
Po przekazaniu odpowiedzi otrzymaliśmy kolejne pytania:
Czy wojewoda sprawdził - jeśli wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został złożony ponownie, bo nic o tym nie wiem - dlaczego przez 7 lat Trybunał się nie wypowiedział w tej sprawie? Zaznaczam, że zmiany w ustawie proponowane przez min. E. Bojanowską zawierają też zapisy korzystne dla wojewody.
Odpowiedzieliśmy następująco:
Wojewoda nie ma uprawnień do kontrolowania Rady, Wojewoda kontroluje ośrodki pomocy społecznej. Kontrole są regularnie wykonywane przez Wydział Polityki Społecznej Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie i stanowią nasze ustawowe zadanie i zarazem narzędzie nadzoru.
Użyte przez Panią sformułowanie jest Pani interpretacją, natomiast z przesłanej przez nas do Pani odpowiedzi wynika coś wręcz przeciwnego. To mianowicie, że z kontroli wypływają bardzo konkretne wnioski, które przedstawiliśmy.
Kolejny wniosek do TK, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta Zakopane nr VII/83/2015 z 26 marca 2015 r., jest rozpatrywany.
Wojewoda nie sprawuje kontroli nad Trybunałem Konstytucyjnym, dlatego nie „sprawdza”, dlaczego Trybunał wypowiada się w jakiejś sprawie.
Na kolejne pytania:
Mam pytanie związane z jedną z publikacji z Gazety Krakowskiej z marca 2015 oraz interwencją waszego działu prawnego:
https://gazetakrakowska.pl/sejm-rozwiaze-zakopianska-rade-miasta/ar/3772649
Jakie sankcje prawne mogą grozić takiej upartej radzie? Jest pewien limit czasu, na razie od nowelizacji z 2010, którą oprotestowują radni, minęło prawie 9 lat.
To dość ważne, bo z biura prasowego ministerstwa rpipp otrzymałam informację, która potwierdziła to, co wiem z biura prasowego UMZ. Mianowicie jeden z radnych był członkiem grupy roboczej, która pracowała nad nowelizacją tej ustawy. Z naruszeniem prawa, bo podstawą prawną powołania tej grupy roboczej było rozporządzenie ministra dot. powołania Zespołu Monitorującego z 2011, które wyraźnie określa, kto może być członkiem grupy roboczej. Wyłącznie członkowie Zespołu Monitorującego.
Obraz rysuje się taki. Radni pod presją pism z różnych stron i kontroli wojewody skutecznie przekonali resort, że racja jest po ich stronie i ustawę trzeba... przemodelować. Co potwierdzałby fakt, że wszystkie zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego przepisy zostały w noweli uchylone lub zmienione.
odpowiedzieliśmy następująco:
Oczywiście sprawa była analizowana także w kontekście ewentualnych sankcji prawnych.
Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną wyłącznie w przypadkach określonych ustawami.
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mówi:
Art. 96. 1. W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję.
2. Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję.
Art. 97. 1. W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.
2. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.
3. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
4. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.
Jednakże – jak wynika ze stanowiska prezentowanego przez orzecznictwo sądów administracyjnych – naruszenia obowiązującego porządku prawnego, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą mieć charakteru naruszeń jednostkowych, a muszą wystąpić co najmniej kilkukrotnie. Wykazanie jednorazowego naruszenia prawa nie jest wystarczające do podjęcia działań określonych w przywołanych wyżej przepisach. Ocena braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych winna obejmować wszelkie działania organów gminy, a nie tylko działania dotyczące jednej konkretnej sprawy.
Z uwagi na bardzo rygorystyczny charakter powołanych przepisów bardzo poważne wątpliwości budzi możliwość ich zastosowania w przypadku powtarzającego się naruszenia tej samej normy prawnej i w takich samych okolicznościach stanu faktycznego, jak ma to miejsce w przypadku Zakopanego.
Dodatkowo także zastosowanie tych środków prawnych z pewnością spowodowałoby niewspółmiernie wysokie do założonego celu, perturbacje i skutki społeczne, wobec odwołania organów gminy wybranych przez wspólnotę samorządową w demokratycznych wyborach. Takie działania mogłyby wręcz zostać ocenione jako sprzeczne z wyartykułowaną w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego zasadą proporcjonalności ingerencji nadzorczej.
Dodatkowo oceniając postępowanie samorządu Zakopanego, trzeba też wziąć pod uwagę fakt, iż jako wyjaśnienie tego postępowania samorząd podaje wątpliwości co do konstytucyjności zapisów ustawy, na podstawie której miałaby zostać podjęta stosowna uchwała. Znalazło to swój wyraz w skargach kierowanych w tym przedmiocie do Trybunału Konstytucyjnego.
Podjęcie stosownych uchwał leży w gestii Rady Miasta, a nie Burmistrza, który opracowywał oraz przedkładał stosowne uchwały Radzie Miasta (zgodnie z zaleceniami Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie). Nie zostały one jednak podjęte przez organ stanowiący, tj. Radę Miasta Zakopane.